省政府印发《关于建立和完善生态环境综合执法体系的实施意见》
发布时间:2021-07-09 14:38          来源:执法局

为进一步深化生态环境保护综合行政执法改革,加快推进生态环境执法体系建设,近日,省政府印发了《关于建立和完善生态环境综合执法体系的实施意见》(以下简称《实施意见》),旨在通过施行一系列措施,形成职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境执法体系。

《实施意见》共四部分内容。第一部分指导思想,第二部分为基本原则,即:坚持目标导向、坚持问题导向、坚持依法高效、坚持服务为民。进一步明确了工作的出发点和落脚点。第三部分为主要任务,共有三个方面,一是“围绕突出问题,深入打好污染防治攻坚战”。主要明确了各级生态环境执法队伍在今后一段时期内在助力打好污染防治攻坚战方面承担的主要任务。二是“围绕提升能力,加快推进执法铁军建设”。明确具体如何做好队伍建设、事权落实、素质提升和装备强化等。三是“围绕强化效能,不断优化执法方式”。探索通过规范执法行为、拓展执法手段、完善执法机制,提高执法效能。第四部分为保障措施。提出通过加强组织领导、经费保障和执法监督,为落实《实施意见》提供良好基础。

《实施意见》作为我省落实《生态环境部关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》(环执法〔2021〕1号)的具体实施文件,不仅为当前亟需开展的执法工作确立了时间表,又将30余项具体工作措施和要求融入到提升执法效能的各个环节、领域,向全省生态环境执法队伍指明了当前工作的总体方向和路径。今后,我省各级生态环境部门将以解决重点领域和重点环节存在问题为着力点,以建立健全依法行政体制机制为抓手,以增强广大执法人员运用法治思维、提升依法行政能力为突破口,始终把保障人民群众环境权益,改善生态环境质量作为执法工作的出发点和落脚点,促进生态环境保护法律法规全面贯彻实施和突出环境问题有效解决,为我省生态环境高水平保护助推经济高质量发展提供坚强保障。

《实施意见》解读

出台《实施意见》的背景和目的是什么?

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态环境保护摆在治国理政的重要位置,多次对行政执法和生态环境执法工作作出重要指示批示。指出要不断健全执法制度、规范执法程序、创新执法方式、加强执法监督,全面提高执法效能,推动形成权责统一、权威高效的行政执法体系。强调要“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。

2018年12月,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于生态环境保护综合执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕64号),提出要形成职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境执法体系。2019年3月,省委省政府办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的实施意见》(陕办发〔2019〕6号),提出要基本形成与生态环境保护事业相适应的行政执法职能体系。2021年1月,生态环境部《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》(环执法〔2021〕1号)进一步要求要努力构建和完善生态环境执法监管体系。习近平总书记的一系列重要指示精神和中、省这些重大决策部署,都对我们从“四个全面”的战略高度做好生态环境执法工作提供了根本遵循,在此背景下建立和完善生态环境综合执法体系,既是落实中、省重大决策部署要求,解决执法体制机制难点、提升生态环境执法管理效率,助推各级生态环境执法部门依法履行环境保护法定职责的基本要求,也是实现“十四五”生态环境保护目标的重要保障,更是检验生态环境部门政治执行力的一个重要标志。

当前我省省以下环保机构垂直管理改革任务基本完成,但与国家要求以及人民群众的新期待相比还有较大差距。全省环境执法机构目前还普遍存在执法人员法律素养不高、环境污染问题发现和及时处置能力不足、机制运转不顺畅、执法体系现代化建设依然任重道远等短板和问题,严重制约了执法效能的发挥。为确保改革过程中生态环境执法工作只能加强不能削弱,《实施意见》坚持问题导向,充分考虑基层生态环境执法机构面临的实际问题,逐一提出了针对性工作措施,注重解决突出问题,理顺执法工作中的基本关系,向社会和企业释放优化执法方式、强化执法效能的信号,推动建立完善与新发展阶段、新发展理念、新发展格局相适应的科学高效的生态环境执法体制机制,以强有力的执法行动和效果践行“两个维护”。在此基础上,出台了《实施意见》。

《实施意见》的出台,是满足新要求、适应新形势、总结新经验以及解决老问题的迫切需要:一是满足党中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战、深化生态环境保护综合行政执法改革、环境治理体系和治理能力现代化等新要求;二是适应疫情防控常态化、积极服务“六稳”“六保”、优化营商环境、加强事中事后监管的新形势;三是对各地生态环境部门探索的关于正面清单制度、强化非现场监管、打击恶意违法犯罪等新经验的全面总结;四是解决基层执法队伍长期存在的人少事多、职责不清、能力不足等老问题。

《实施意见》有哪些主要内容?

《实施意见》紧紧围绕精准、严格、规范三个执法要素,从围绕突出问题、围绕能力提升、围绕强化效能3个方面提出了30余项工作措施。共四部分内容。第一部分指导思想,第二部分为基本原则,即:坚持目标导向、坚持问题导向、坚持依法高效、坚持服务为民。进一步明确了工作的出发点和落脚点。第三部分为主要任务,共有三个方面,一是“围绕突出问题,深入打好污染防治攻坚战”。主要明确了各级生态环境执法队伍在今后一段时期内在助力打好污染防治攻坚战方面承担的主要任务。二是“围绕提升能力,加快推进执法铁军建设”。明确具体如何做好队伍建设、事权落实、素质提升和装备强化等。三是“围绕强化效能,不断优化执法方式”。探索通过规范执法行为、拓展执法手段、完善执法机制,提高执法效能。第四部分为保障措施。提出通过加强组织领导、经费保障和执法监督,来为落实《实施意见》提供良好基础。

《实施意见》有哪些突出亮点?

一是在目标定位上,《实施意见》以解决重点领域和重点环节存在问题为着力点,以建立健全依法行政体制机制为抓手,以增强广大执法人员运用法治思维、提升依法行政能力为突破口,始终把保障人民群众环境权益,改善生态环境质量作为执法工作的出发点和落脚点,全面推进建立“职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境执法体系。”

二是在方法路径上,《实施意见》将执法过程中探索出的制度和机制进行了系统性的总结提升,不仅为当前亟需开展的执法工作确立了时间表,又将30余项具体工作措施和要求融入到提升执法效能的各个环节、领域,向全省生态环境执法队伍指明了当前工作的总体方向和路径,为各地执法工作给出了明确的思路方向和具体制度指引。

三是在工作创新上,《实施意见》着力于优化执法方式,统筹解决执法力量薄弱与任务繁重之间的突出矛盾。通过“双随机、一公开”和正面清单制度,切实落实差异化监管措施,精准投放执法资源,在减少对企业干扰的同时提高对违法问题的发现率;通过区域交叉检查和专案查办制度,集中调取精干执法资源,确保重点任务和重点案件办理的高效完成。

四是在规范执法上,《实施意见》严格约束行政执法行为,通过规范完善日常执法检查、交叉互检等工作方式,推动依法客观履行执法程序。通过实行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,倒逼执法人员严格规范公正文明执法。

五是在素质提升上,针对各市执法队伍专业不强、人员不足的问题,《实施意见》提出通过执行执法人员持证上岗和资格管理制度、建立大练兵常态化工作机制、全面推动生态环境保护综合行政执法装备标准化建设等全面提升人员素质。同时通过“清理整顿执法人员长期外借、岗位空置等现象,实现人事相符,人编岗一致”等,以逐步解决目前执法队伍建设中最突出的问题,切实提升队伍的凝聚力和战斗力。

六是在社会共治上,《实施意见》中体现的差异化、智能化、规范化监管以及加强执法帮扶、建立群众举报以及信访信息违法问题发现机制等工作措施,向企业和社会释放优化执法方式的积极信号,将有利于得到群众、企业、行业的支持,促进全社会形成良好的执法氛围。

七是在保障措施上,《实施意见》要求各市加强统筹协调和监督检查,加强经费保障和执法监督,确保各项改革任务和措施落地见效。

如何保证《实施意见》切实落实见效?

一是《实施意见》本身具有一定的制度和基层实践基础。近年来,省生态环境厅已陆续出台关于贯彻落实中办国办执法改革意见的通知、《陕西省生态环境保护综合行政执法事项指导目录》、《陕西省环境行政处罚自由裁量权基准》、《陕西省生态环境系统全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》、《陕西省生态环境违法行为举报奖励实施办法》等,并正在狠抓各项工作落实。地方各级生态环境部门也不断推陈出新,在精准、严格、规范执法方面上做了不少有益尝试,在“互联网+执法”系统推广应用、创新执法模式等方面探索了一些行之有效的制度和做法,为《实施意见》的落实奠定了良好基础。

二是持续推进研究制定执法相关制度措施。目前,生态环境部正同步对正面清单制度、“双随机、一公开”制度、典型案例指导等重点制度开展研究分析,将进一步出台专门的指导意见,细化完善制度设计,加强可操作性和指导性。通过重点制度的逐步完善和实施,将促进和保障《实施意见》真正落实落地。

三是将持续督促各地落实并总结经验。《实施意见》明确了各项具体任务完成的时间节点,并将持续调度各地在优化生态环境执法方式、提高执法效能方面的亮点成效及典型案例,并定期组织宣传报道,促进经验交流。

“十三五”生态环境执法工作取得那些新成效?

“十三五”以来,全省生态环境执法部门将生态环境执法作为保障环保政策措施落实和推动环境质量好转的有力抓手,始终聚焦打好污染防治攻坚战,抓关键、攻难点,不断加大对各类违法行为的查处力度。通过紧盯大气领域突出环境问题,强化工业源、移动源管控,推动清洁能源改造,加强重污染天气应急响应,开展蓝天保卫战强化监督定点帮扶,推动蓝天保卫战取得新突破。大气环境质量为国家执行新标准以来的最好年份,也是我省首次完成国考任务。全省PM2.5平均浓度下降至41.27微克/立方米,优良天数提升至295天,重污染天数减少至6天。通过强化渭河、汉丹江水环境监管,开展饮用水源保护和黄河流域(陕西段)入河排污口排查整治,紧盯城镇污水处理厂提标改造,引导工业企业污水达标排放,助推碧水保卫战成果持续提升。全省50个国考断面优良水质比例优于国考指标20个百分点,全部消除劣Ⅴ类水体。黄河干流及主要支流水质良好,渭河出境断面水质提升到Ⅱ类,达到20年来最好水质。纳入国家考核的27个地级以上城市集中式饮用水水源水质达标率100%,26个城市黑臭水体实现“长制久清”治理目标。通过开展土壤和固体废物、危险废物、陕北油污泥处置等专项督查,净土保卫战稳步推进,全省受污染耕地安全利用率达到92.5%,污染地块安全利用率实现100%。通过开展秦岭生态环境执法督查检查和秦岭生态环境突出问题专项整治,深入贯彻习近平生态文明思想,以看得见的执法成效践行“两个维护”,推动建立了政府主导、部门履职、协同配合、合力共治的秦岭生态环境保护监管执法长效机制。

“十三五”期间,全省各级生态环境部门出动执法人员79.97万人次,检查企业21.2万家次,立案查处环境违法问题2.3万起,处罚11.9亿元。按照《环境保护法》配套办法查办环境违法案件8149起,查封扣押5309起,限产停产1529起,移送拘留737人,移送涉嫌犯罪案件113起,公开曝光环境违法问题企业2516家,约谈政府企业2940家。全省各级生态环境执法部门还周密配合完成了中央环保督察陕西的任务,深挖细查完成了省内12个市(区)的环保督察工作,推动形成了党政部门“共同发力,齐抓共管”的合力氛围。全省生态环境执法工作逐步实现了从末端执法向全方位执法转变,从粗放式执法管理向精细化执法管理转变,从工业污染源监管向整个生态系统监管转变。极大深化了执法活动的影响和成效,充分展示了我省生态环境执法铁军形象。

近年来执法队伍在创新性开展工作方面有哪些举措?

一是服务绿色发展有显著作为。把服务“六稳”工作放在更加突出位置,以放出活力、管出公平、服出便利为导向,协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。将严格执法与优质服务密切结合。严格落实执法“正面清单”,推行差异化监管,坚决杜绝“一刀切”。

二是强化”互联网+”执法。加强在线监控系统异常数据远程跟踪督导,强化对企业精准治污的指导和帮扶,全省521家重点排污单位共956个排污口自动监控数据有效传输率达到96.74%,876家省重点排污单位实现了100%公开环境信息,在省生态环境厅网站曝光台发布重点污染源环境监管信息80余万条,强化了全社会护法共识,激发了“全民守法”热情。

三是拓宽违法行为发现渠道。树牢审慎、善意、规范、科学的执法办案理念,依托移动执法装备、污染源自动监控、12369信访举报系统、微信工作群等手段,实行非现场监管,不断拓宽违法线索来源。严管大气监管网格,打造了报警信息实时推送、网格监督员及时查处、处理结果按时反馈的工作闭环。全省废水、废气污染物排放超标率由2016年的1.29%和4.41%下降到目前的0.92%和0.45%,生态环境执法倒逼企业遵法、守法作用得到有效发挥。

四是强化涉及群众切身利益的突出环境问题的查处。对群众集中、反复投诉的问题提早分析、预警,形成全省12369热线投诉举报情况“日抽查督促,周调度提醒,月汇总通报”工作机制。从2016年至今,全省共受理分办投诉举报案件51149件,办结率99.6%。我省的“举报问题办结效率”和“案件办理规范性”两项指标均优于全国平均水平,受到了生态环境部的通报表扬。

五是全面提升队伍素质。各市级综合执法机构完成整合,执法力量明显增强,并在效能上得到极大提升,改革后共有编制2760个,比改革前增加441个。发布了《陕西省生态环境保护综合行政执法事项指导目录》,整合执法事项183项,厘清了生态环境综合执法职能和定位。从锻炼岗位技能入手,将执法大练兵作为提高执法能力的重要举措和检验执法效能的重要手段,每年组织开展执法大练兵活动并进行评比,推进了文书制作规范化、行政处罚规范化、现场执法规范化,树立了争当先进、比学赶超、干事创业、勇于担当的鲜明导向。“十三五”期间,全省共有5500余人参加了各类执法培训,2019年,我省被生态环境部评为执法大练兵表现突出组织单位,全国排名第三。2020年,省厅被评为执法大练兵表现突出组织单位,位列全国第四。